UmdenkenKommunen steuern ihre Zukunft nach der Wirtschaft

Zielgerichtetes Steuern gehört mittlerweile zum Handwerkszeug zahlreicher Kommunen. Im öffentlichen Bereich jedoch ist der Griff zum Controlling mit einigen Besonderheiten verbunden.

Lange Zeit war der Begriff „Strategie“ ein Fremdwort für den öffentlichen Sektor. Die Frage: „Tun wir langfristig und grundsätzlich die richtigen Dinge?“, also im Sinne eines strategischen Controllings, wurde vor allem in der öffentlichen Verwaltung oft vernachlässigt oder war dort schlicht unbekannt. Seit Mitte der 90er Jahre kam jedoch in zahlreichen deutschen Verwaltungsführungen ein Prozess des Umdenkens in Gang.

Das Neue Steuerungsmodell (NSM) gab den Startschuss für ein Controlling in öffentlichen Verwaltungen. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) in Köln hatte in ihrem Bericht Nummer 15 des Jahres 1994 - „Verwaltungscontrolling im Neuen Steuerungsmodell“ - die Grundlagen dafür gelegt.

Stichwort

Das NSM ist das Reformmodell für die öffentlichen Verwaltungen Deutschlands. Seine Modernisierungsziele sollen mit Hilfe dreier Kernbereiche verwirklicht werden:

  1. Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur,
  2. Outputsteuerung, d.h. Steuerung der Verwaltung von der Leistungsseite,
  3. Wettbewerb und Kundenorientierung.

Kreisverwaltung Soest: Mit Strategie zum Erfolg

Zahlreiche öffentliche Verwaltungen, ob auf Kommunal-, Kreis, Landes- oder Bundesebene, bedienen sich mittlerweile des Controllings. Mit der Einführung neuer Steuerungsinstrumente hat es als Ansatz zielorientierter Unternehmenssteuerung Einzug in so manch deutsche Amtsstube gehalten.

Die Kreisverwaltung Soest setzt Controlling bereits seit über zehn Jahren erfolgreich ein. 1995 wurde es organisatorisch eingerichtet und zentrale sowie dezentrale Controller-Stellen besetzt. Für ihre Bemühungen wurde sie 2002 sogar mit einem Preis beim Speyerer Qualitätswettbewerb ausgezeichnet. In der Begründung der Jury heißt es:

„Der Landkreis Soest hat ein überzeugendes Konzept für die Strategische Steuerung der Kreisverwaltung aufgebaut und erhält deshalb einen Preis im Bereich „Strategisches Management“. Die strategische Steuerung ist mit einem teilweise seit mehreren Jahren praktizierten Instrumentarium unterlegt. Zu diesem gehört ein ergebnisorientierter, budgetierter Haushalt. Systematisch wird durch eine Strategiekonferenz ein Ausgleich zwischen den Interessen der Verwaltungsführung und denen des Kreistages herbeigeführt.“

Vor allem das Strategische Grundsatzprogramm ragt heraus. Es wird jährlich neu beschlossen, seine mittelfristigen Entwicklungsziele beziehen sich auf einen Zeithorizont von circa fünf Jahren. Wichtig dabei: Die Zielplanungen der Verwaltung müssen sich auf die Umsetzung dieser strategischen Ziele ausrichten. Das Programm beinhaltet unter anderem:

  • Effiziente und sparsame Haushaltsführung mit dem Ziel Schuldenabbau,
  • Ausbau der Infrastruktur unter Berücksichtigung ökologischer Aspekte,
  • Verbesserung des Dienstleistungsangebots des Kreises,
  • Bürgernahe Optimierung von Ordnung, Sicherheit, Rettungswesen und Verbraucherschutz.

Das 3-E-Modell: Controlling im öffentlichen Sektor

Öffentliches Handeln muss immer auf den Einsatz von Mitteln zur Erreichung gesellschaftlicher beziehungsweise gemeinwohlorientierter Zwecke ausgerichtet sein. Zudem verfolgt die öffentliche Verwaltung politische Ziele, gesetzliche Aufträge müssen erfüllt werden. Der Staat interveniert gerade dort, wo der Marktmechanismus aufhört zu greifen. Insofern konfligieren die Ziele staatlicher Leistungserfüllung im Regelfall mit dem gewinnorientierten Verhalten der Privatwirtschaft.

Doch es gibt auch Gemeinsamkeiten: In öffentlichen Einrichtungen existieren genauso wie in Unternehmen, Entscheidungsträger mit unterschiedlichen Fach-, Macht- und Einkommensinteressen. Zudem verfolgen öffentliche Aufgabenträger grundsätzliche Leistungs- und Wirtschaftlichkeitsziele:

Leistungsziele

Hier geht es um die Befriedigung der Nachfrage nach öffentlichen Dienstleistungen, zum Beispiel ÖPNV, Kultur oder Schulen. Gleichzeitig muss die Art, Menge oder Qualität festgelegt werden.

Wirtschaftlichkeitsziele

Neben dem Grundsatz der Sparsamkeit ist auch die Wirtschaftlichkeit der Leistungserstellung – primär unter Gesichtspunkten der Kostendeckung – in den Haushaltsordnungen aller Gebietskörperschaften verankert.

Für das Verwaltungscontrolling greift die Forschung auf das so genannte 3-E-Modell zurück. Es besteht aus einer Effektivitäts-, Effizienz- und Kostenwirtschaftlichkeitsebene. Folgende Abbildung zeigt seinen Aufbau:

[Quelle: www.hbs-online.info]

Entscheidend ist dabei die Ursache-Wirkungskette zwischen Inputs, Outputs und Outcomes.

Ursache-Wirkungskette

Ein fiktives Beispiel konkretisiert die Ursache-Wirkungskette:

Wenn sich eine Behörde zum Ziel setzt, die Geschwindigkeitsüberschreitungen an einem bestimmten Ort um einen bestimmten Prozentsatz zu verringern, sieht das nach dem 3-E-Modell folgendermaßen aus:

  • Input: Ressourcen in Form von Personal- und Sachmitteln zur Verkehrsüberwachung
  • Output: der Vorgang der Verkehrsüberwachung
  • Outcome: die gewünschte Verhaltensänderung, das heißt weniger Geschwindigkeitsüberschreitungen

Die Planung, Steuerung und Kontrolle von Outcomes, also Wirkungen öffentlicher Maßnahmen und Leistungen, gehört zu den schwierigsten Controllingaufgaben. Denn meist können diese nur langfristig und nicht eindeutig kausal im Sinne der Ursache-Wirkungskette erfasst werden. Die Problematik wird anhand von Wirkungskennzahlen deutlich.

Wirkungskennzahlen messen, ob und zu welchem Grad die Wirkungsziele erreicht wurden. Doch teilweise stellt sich die Frage, in welchem Maße die Wirkung noch von anderen Faktoren als der konkreten Verwaltungsleistung beeinflusst wird. Bei einer Verkehrsüberwachung mag das noch unproblematisch sein.

Komplizierter wird es zum Beispiel dann, wenn die Anzahl mittelständischer Unternehmen in einer Kommune innerhalb eines bestimmten Zeitraumes erhöht werden soll. Dieses Ziel wird nicht nur durch eine aktiv betriebene Mittelstandsförderung beeinflusst, sondern auch durch andere Faktoren, wie beispielsweise die gesamtwirtschaftliche Lage, EU-Regelungen oder allgemeines Zinsniveau.

Strategische Steuerung in Kommunen: Es gibt noch Nachholbedarf

Was die Kreisverwaltung Soest mustergültig umgesetzt hat, lässt bundesweit noch auf sich warten. Von einem flächendeckenden Controlling kann augenblicklich kaum die Rede sein. Dies belegt die neueste Umfrage „Verwaltungsmodernisierung in deutschen Kommunalverwaltungen – eine Bestandsaufnahme“ des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu). Sie zeigt, wie es um die strategische Steuerung in unseren Kommunen bestellt ist:

Bezogen auf einzelne Modernisierungsbereiche nimmt das Controlling eher einen Mittelfeldplatz ein. Ganz oben auf der Prioritätenliste der Reformaktivitäten (Rangfolge von eins bis acht, wobei eins den wichtigsten Bereich darstellt) steht die Einführung eines neuen Haushalts- und Rechnungswesens (Rangfolge 2,64). Der entsprechende Wert für das Controlling liegt bei 4,05.

Hinweis

Controlling ist im Hinblick auf die Verwaltungsmodernisierung nur ein Instrument von vielen. Die Komplexität der Instrumente und Verfahren nahm mit zunehmender Dauer des Reformprozesses deutlich zu.

In unserem Dossier Change Management: Kommunen gestalten den organisatorischen Wandel, stellen wir Ihnen beispielhaft Kommunen vor, die unterschiedliche Wege der Modernisierung gegangen sind.

Und wie sieht es mit der strategischen Steuerung als Teil einer umfassenden Organisationsentwicklung aus? Letzterer wird im konzeptionellen Leitbild des NSM eine besondere Bedeutung beigemessen, denn: Durch die planmäßige Veränderung der Verwaltungsstrukturen und -abläufe sollen die Voraussetzungen für eine dezentrale, output- oder besser: outcome-orientierte Steuerung, verwirklicht werden.

In 115 von 165 Städten (69,7 Prozent) gibt es zumindest Ansätze strategischer Steuerung. In 73 dieser Städte (63,5 Prozent) wird noch immer input-orientiert gesteuert. Mit deutlichem Abstand dahinter folgen die output-Steuerung (39 Nennungen beziehungsweise 33,9 Prozent) sowie die Steuerung nach outcomes (34 Nennungen beziehungsweise 29,6 Prozent).

Balanced Scorecard: Steuerungsinstrument für die Verwaltung?

Bis Ende der 80er Jahre steuerten die Unternehmen hauptsächlich auf Basis von Finanzkennziffern. Das reichte jedoch nur für einen kurz- bis mittelfristigen, jedoch keineswegs langfristigen Erfolg. Grund: Finanzkennzahlen haben einen beschränkten Aussagewert und sind zu einseitig. Seit Beginn der 90er Jahre liegt nun mit der Balanced Scorecard (BSC) ein Instrument vor, das neben Finanz- auch nicht-monetäre Kennzahlen berücksichtigt.

Das ist ein Grund, warum sie für den öffentlichen Bereich besonders geeignet erscheint. Sie verknüpft die strategische Ziel- und Maßnahmenplanung mit der operativen Jahresplanung und Budgetierung. Die Ziele verschiedener Ebenen einer Verwaltungsorganisation wie Transparenz und Konsistenz werden durch eine Verknüpfung monetärer und nicht-monetärer Steuerungsgrößen besser erreicht. Das hilft besonders im Bereich der sachzieldominierten Erfüllung öffentlicher Aufgaben.

Eine BSC besteht aus vier Perspektiven:

  • Finanzen,
  • Kunden,
  • Geschäftsprozesse,
  • Mitarbeiter.

Diese stehen in öffentlichen Verwaltungen und Non-Profit-Organisationen in einer anderen Beziehung zueinander als in Unternehmen der Privatwirtschaft. Die Kundenperspektive erhält häufig mehr Gewicht als die Finanzperspektive. Das ist verständlich, denn den Verwaltungen geht es nicht primär um Gewinnerwirtschaftung.

Hinweis

In einigen Verwaltungsbereichen ist es schwierig, den „Kunden“ eindeutig zu identifizieren. Zwei Beispiele:

  • Wer ist der Kunde im Justizvollzug? Der Gefangene oder die Öffentlichkeit?
  • Wer ist der Kunde einer Hochschule? Die Studenten oder die Ausbildungsbehörde?

Je nach Einzelfall kann es dann hilfreich sein, eine zusätzliche Perspektive zu definieren.

Dass die BSC erfolgreich in öffentlichen Verwaltungen ein- und umgesetzt werden kann, hängt von einer Reihe von Faktoren ab. Für Professor Dr. Jürgen Volz von der Verwaltungsfachhochschule Wiesbaden sind es sieben:

  1. Verständnis
  2. Kontinuität
  3. Involvierung
  4. Konsens
  5. Organisation
  6. Management
  7. Kommunikation

Würden sie berücksichtigt, böte die BSC eine Reihe von Vorteilen. So zum Beispiel:

  • Die Aufmerksamkeit der Verwaltungsspitze und der Politik wird auf die wesentlichen Perspektiven gelenkt und das Blickfeld geöffnet,
  • die Führungskräfte werden sensibilisiert, ihr eigenes Zukunftsbild der Behörde kritisch zu hinterfragen und Zielkonflikten eine größere Aufmerksamkeit zu schenken,
  • Verbindung von Strategie und operativem Geschäft, indem Maßnahmen konkrete Kostenbudgets zugeordnet werden,
  • Verbesserung der Entscheidungsfindung und des Lösens von Problemen.

Aber es gibt auch Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Konzepts. Vielfach zeigen sich Gestaltungsfehler. So nehmen sich Politik und Verwaltungsmanagement oftmals zu wenig Zeit, um eine systematische und langfristige Strategie, eine Vision zu entwickeln. Zudem bauen viele Behörden eine mangelhafte BSC auf, die dann keine klaren Ziele definiert, Ziele und Maßnahmen nicht sauber trennt oder einfach zu wenig oder zu viele Messgrößen ansetzt.

Die meisten Fehler liegen jedoch bei mangelhaften Prozessen. Da sind zum Beispiel:

  • Fehlende Unterstützung der obersten Führungsebene und unzureichender Einbezug der politischen Gremien,
  • Entwicklung der BSC im Alleingang durch eine Instanz anstelle eines Projektteams,
  • Behandlung der BSC als ein IT-Projekt anstatt eines Management-Projekts,
  • keine oder unzureichende Verknüpfung mit der Budgetierung oder Aktualisierung der BSC.

Das größte Plus einer BSC liegt zweifellos in ihrer grundsätzlichen Offenheit, neue Perspektiven zu definieren oder bestehende zu modifizieren. Verwaltungen könnten somit neben den vier Grundperspektiven auch eine so genannte „Politik-Perspektive“ einbauen. Die entscheidende Frage dabei: Wie erzielen wir die beabsichtigten Wirkungen?

Allerdings gilt es zu bedenken: Der Grundsatz der Recht- und Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns setzt einen engeren Handlungsrahmen als in der Privatwirtschaft üblich. Insofern lässt sich, vereinfacht ausgedrückt, feststellen: Im Staat dominieren Regeln die Ziele, in der Wirtschaft Ziele die Regeln.

Dazu im Management-Handbuch

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